baet365答：党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，年九届全国人大二次会议将其载入宪法，党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家；与此相适应，依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。

　　答：要建设法治政府，首先必须了解法治政府的内涵。简单的说，法治政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。关于法治，不同历史时期、不同国家、不同学者有不同的看法，但就法治的一些基本原则还是形成了共识。这些原则包括：（1）法律必须公开，为公众知晓。（2）法律必须是普遍的，法律不能是针对一些人特别制定，必须是对所有的人同等适用。（3）法律必须是可预期的，法律的制定和实施都必须依据事先公开的、制度化的程序规则，法律不能溯及既往。（4）法律必须是明确的，必须能为公众所认知和理解，不能模糊不清。（5）法律必须没有内在矛盾，不仅同一法律内部不能自相矛盾，不同法律之间也不能互相矛盾。（6）法律必须合乎情理，切实可行，不能要求公民去做他做不到的事情。（7）法律应当保持相对的稳定，规则变更过快，公民便难以学习和遵守。（8）政府的权威置于法律之下。（9）尊重并维护司法权威。司法没有权威，法律便没有权威。（10）司法公正，这种公正不仅要求法律适用上的公平，还要求拥有司法资源的公平。

　　法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力被滥用。

　　答：（一）体制方面：政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。

　　1、政府职能转变基本到位，政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系基本理顺

　　法治政府所要求的政府，必然是职能与经济社会发展需求相适应的政府。政府应当履行哪些职能是自从有政府以来，无数思想家为之探求的一个重要问题。政府的权力过大，易于损害人们的自由和权利；政府的权力过小，就无法保证人们的自由和权利。因此，必须合理界定政府的职能。在市场经济条件下，政府应当是一个高效而又有限的政府。在总结历史教训、合理借鉴国外经验的基础上，党中央、国务院结合我国的具体国情，决定将政府职能定位在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。这标志着我们对政府职能的认识进入了一个新的阶段。

　　经济调节、市场监管是应对市场失灵的需要。政府到底应该履行哪些职能与一个国家的经济和社会发展程度分不开。建国初期，为了保证广大人民的生存权和稳固新生的政权，我国实施计划经济，与计划经济相适应，政府是全能政府。20世纪90年代以来，我国开始实施社会主义市场经济。经济决定政治，市场经济体制必然要求与其相适应的政府管理体制，再由政府用权力来配置资源显然不适应市场经济发展的需求。市场经济是竞争、自主、开放的经济，“其运行的前提是参与市场经济活动的主体都具有独立的法人地位，他们能自由进出市场，根据资源提供的价格，自由进行交换，经过自由竞争、自由选择、自由组合、优胜劣汰达到资源配置的优化”。然而，市场这只“看不见的手”并不是万能的，市场经济主体在自发竞争中具有一定的盲目性，需要政府进行宏观上的经济调节；市场经济主体为了逐利可能会不遵守市场竞争规则，从事违法行为（如制假售假），需要政府进行监管和规范，为各种市场经济主体的充分竞争提供公平的竞争环境。

　　社会管理是维护社会秩序的需要。任何社会都需要一定的秩序，为了维护一定的社会秩序，任何形态国家的政府都必须履行社会管理职能。英国著名哲学家洛克的政府理论为我们思考这一问题提供了非常有意义的借鉴。他认为，在自然状态下，人们是平等自由的，但是，由于缺乏公共权威，人们的平等和自由经常要受到损害，为了摆脱这种状态，人们决定将每一个人自身权利的一部分让渡给国家“以确保每一个人更好的享受它剩余的财富和自由”。这就说明，为了确保人们的自由不受损害，避免市场经济下原子化的个人因为互相追逐利益而破坏秩序迫切需要一个公共权威的存在。它的作用是确定行为规范，解决争端，维护秩序，简单地说，也就是进行社会管理。英国经济学家亚当斯密在《国民财富的性质与原因的研究》中专门论述了国家进行社会管理必须履行的若干职能，其中包括：第一，国防的职能，“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”。 第二，司法的职能，“为保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政结构”。 具体说来，社会管理职能包括管理和规范社会组织、协调社会矛盾、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等。

　　公共服务是社会发展进步的需要。随着社会的发展，人们越来越多地要求社会经济发展的巨大成果要惠及每一个人，尤其是对于平等的追求更加深了人们的这种愿望。在这种情况下，政府必须顺应民意，积极创造条件，保证每一个的基本生活需求甚至更高的精神需求都能得到实现。同时，市场经济的激烈竞争势必导致一些市场主体在竞争中失败，从而在社会中处于不利地位，政府同样也应当保障他们享有最基本的权利。只有这样，才能维护社会的长治久安。在当前，尤其要注意保护，让他们也能分享经济社会发展进步的文明成果。因此，政府必须提供一系列的公共产品和公共服务。这就是通常所说的公共服务职能。正如亚当斯密在《国民财富的性质与原因的研究》中所说，政府应当“建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，若由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”具体说来，公共服务职能包括发展各项社会事业、实施公共政策、扩大社会就业、提供社会保障、建设公共基础设施、健全政务、办事和信息等公共服务系统等。

　　政府职能要真正转变到位，关键就是正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系。这就要求政企分开、政事分开。在市场经济条件下，市场上的一切非公共产品和服务都必须由市场来提供，政府的职能是提供公共产品和公共服务，不能越位。政府一旦作为市场经济主体、与其他市场经济主体一起向社会提供非公共产品，出于追求自身利益最大化的本能，就会利用其社会管理者的特殊身份和手中掌握的行政权力，影响和干预市场正常和正当的竞争秩序，这无疑侵害了其它市场经济主体的权利。更重要的是，政府还承担市场监管的职能，政府自己作为市场主体参与市场竞争就形成了政府既当裁判员又当运动员的局面，这显然不符合规则。在中国，事业单位是一个庞杂的机构群体，各类事业单位共有100多万个，人员编制总数为2000多万。我国现有事业单位大多数是计划经济条件下的产物，体制极不科学。目前，事业单位的类型大致可以分为三种：一是承担政府管理职能的事业单位；二是公益型的事业单位；三是经营性的事业单位。事业单位的大量存在强化了一个错误的观念，就是公共事业只能由政府负担。这严重影响了公共行政的多元发展，影响了政府的职能定位，也影响了政府的结构。今后事业单位的改革，应当将承担政府管理职能的事业单位收归行政机关，增强其责任意识；对于公益型的事业单位，可以继续维持其事业单位的身份，政府将原本属于事业单位的权力还给事业单位，使其自我服务、自我管理；对于经营性的事业单位，可以改制为企业，利用市场机制提高其效率并实现资源配置的优化。只有政企、政事彻底分开，将市场竞争机制能够有效调节的事情交给市场，将社会能够自律管理的事情交给社会，将公民、法人或者其他组织能够自主决定事情交给公民、法人或者其他组织，充分调动和发挥市场、社会和公民自身能动性，政府职能才能真正转变到位，政府与市场、政府与社会、政府与个人的关系才能理顺。

　　政府职能从过去“无所不能”转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面的过程，不仅涉及政府职能重新定位，也涉及政府管理权限的调整。中国是一个国土辽阔、人口众多的国家，如何划分中央与地方的权力，关系经济的发展和社会的稳定。纵观世界许多国家的发展历史，中央与地方的权限划分呈现这样一种轨迹：分散—高度集中—合理分权。我国是一个中央集权的国家，这种体制对于建立和维护全国统一的市场体系，制定统一协调的法律法规，实现无人为阻碍的商品交换，打破地方保护主义具有重要意义；同时，由于我国各地地区差异很大，为了及时应对千变万化的市场，就必须为地方留下一定的自治权，为地方利益的表达留下一定的空间，这样，中央和地方就有必要进行合理的分权。早在1956年，就指出过：“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性，中央要巩固，就要注意地方的利益。”党的十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央和地方的行政管理权限。我国宪法和其他相关法律对中央和地方的权限划分作了规定，但大多比较原则，实际操作起来比较困难，有必要对这些规定进行修改和细化，明确中央和地方的权限。笔者以为，国防、外交、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等重大事项，适宜由中央政府统一管理或者垂直管理；地方政府则应当更多地承担起本地区社会事务管理和公共服务的责任，比如，区域经济结构调整、城市管理、教科文卫体等公共事务就适宜由地方政府根据法律授权分级自主管理；一些与国家整体利益相关须由中央政府统一管理、地方政府执行的事项，如民政、人事、劳动、计划生育等，可以由中央政府以法律形式统一规范，地方政府具体实施。

　　除了中央和地方的权限应当明确，政府与其职能部门的权限也应当明确。该由政府管理的事项，政府要能有效管理，该由部门管理的事项，政府也要将权力下放到位。当前行政体制的一个显著特征是“弱政府，强部门”。虽然职能部门是政府的组成部门，但政府对其却缺乏有效的控制手段。造成这种局面的原因很多：一是条块分割，有的部门既要服从于同级政府，又要听命于上级主管部门，导致政出多门，甚至相互矛盾；二是财政体制不合理，许多地方无力全额支付部门的财政拨款，允许部门有非预算财政收入，从而弱化了政府的监督；三是部门权力过于集中，我国的政府部门同时拥有决策权、执行权和监督权，部门为了争取部门利益往往不遗余力地扩张自己的权力；四是政府缺乏控制部门的有效法律手段。为了避免部门滥用职权、追求部门利益和部门保护主义，必须明确政府与部门的权限。

　　政府职能转变的过程也是行政管理体制改革的过程。在过去相当长的一段时期内，我们的政府不仅职能不清，管理方式也不适应法治政府的要求。法治政府要求各级政府和政府各部门都必须严格依法办事，各司其职，相互配合，做到行为规范，运转协调。法治政府更强调政务的公开透明和公众的参与。公众参与的前提是公众能够获得参与政治的充分信息。现代社会是信息社会，我们的政府掌握着90%以上的社会总信息，信息的公开不仅有利于信息资源的开发利用，而且有利于市场经济的发展，加速和提高社会财富运转的速度和效能。如果透明度不够，势必增加社会运行的成本，同时也给权力寻租和暗箱操作带来便利。受传统体制影响，我国政府管理成本意识淡薄，行政效率也较低。因此，要改进管理方式、通过推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本、增强透明度，从而最终形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　现代行政是一种责任行政，法律在赋予行政机关权力的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任，即权力必须与责任挂钩。政府的权力源自人民的授权，为了确保权力的正确行使，只靠政府官员内在的道德自律是不够的，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”对政府权力的控制必须依赖于严格的责任体制和监督机制。另外，政府的一切必要开支都源自国家的税收，除此之外，政府不应当为自身谋取任何其他利益，行政权力必须与利益脱钩。

　　（二）法制方面：行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，老百姓合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。

　　1、制度建设反映客观规律并为大多数人认同，法律、法规明确具体、科学规范、切实可行

　　制度建设是建设法治政府的基础和前提。“没有规矩，不成方圆”，没有完善的制度，法治政府就无从谈起。现在经济工作中存在的许多问题，社会许多深层次的矛盾，政府的腐败现象等，都与制度的不完善有很大关系。改革开放以来，我国的制度建设取得了很大的成就，政治生活、经济生活、社会生活的主要方面都已基本做到了有法可依，中国特色社会主义法律体系框架基本形成。但是，我国的制度建设中，反映客观规律不够，质量不高，部门利益倾向严重，重复立法、交叉立法和立法冲突大量存在，公众参与不够，立改废没有得到同等重视等诸多问题仍然存在。

　　制度作为指导人们行为的规则，必须反映客观规律。规律是事物之间必然性的联系，人类要认识和改造世界必须首先要把握客观规律，在改造自然世界的时候要掌握自然事物之间的必然联系，在改造社会的时候，同样也要掌握社会事物之间的本质联系。马克思主义法学认为，法的内容是由物质生活条件决定的，是受客观规律制约的。客观规律中最重要的是客观存在的经济生活，即一定的经济关系。法是在对客观规律的认识和把握的基础上制定的，同时又反映客观规律。人类历史上存在过各种各样的制度，有的制度历久而弥新，有的制度如昙花一现，有的制度受到人民群众的衷心拥护，有的制度则给社会带来了巨大的灾难，究其原因，就是因为好的制度符合客观规律，顺应了人类改造世界的需要，为社会大多数人认同；坏的制度违背了客观规律，不仅不能帮助人们改造世界，反而阻碍了人类向前迈进的脚步，不为社会大多数人认同。

　　法律必须明确具体、切合实际、切实可行，是法治的基本原则。法律必须能为公民认知和理解。正如古人所云：法贵明易。就政府而言，其具体行政行为违法固然会侵害法治，但抽象行为违法或者不当也会侵害法治，有时甚至对法治的危害更大。制定模糊不清的制度不仅为行政机关工作人员滥用自由裁量权提供了便利，也使得公民对自己的行为缺乏合理的预期。法律不应当要求公民做不可能实现的事情。美国学者富勒在《法律的道德性》一文中指出：“人们往往认为，任何一个神智健全的立法者，甚至一个邪恶的独裁者，也不会有理由制定一个要求人们实现不可能实现的事情的法律。但现实生活却与这种认识背道而驰。这种法律可以微妙地、甚至善意地加以制定。一个好的教员往往会对他的学生提出超过他们能力的学习要求，其动机是扩大他们的知识。一个立法者很容易将自己的角色误解为那个教员。但是差别在于：当学生没有完全实现那个教员不切实际的要求时，教员可以向学生为他们已经实现的要求真诚地表示祝贺，但一个政府官员却仅能面临这种困境—或者是强迫公民去实现他们不可能实现的事情，从而构成十分不正义的行为，或者是对公民的违法行为视而不见，从而削弱法律的权威。”因此，在进行制度建设时，必须确保制度明确具体、科学规范、切合实际、切实可行。

　　良法在于行，法治要求法律得到全面履行。只有制定的法律、法规、规章能够得到全面、正确实施，国家才能保持法制统一、政令畅通。在我国，约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规及规章都是靠行政机关执行，大多数行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务。我国是单一制的中央集权国家，这种国家体制的优点就是易于保持国家的法制统一和政令畅通。但是，目前这种优势没有得到充分发挥。这很大程度上是由于行政机关没有全面、正确地实施法律、法规和规章。实践中，有的行政机关进行行政管理很随意，滥用自由裁量权，擅自设定自己的职权、规定相对人的权利义务，乱作为；有的行政机关不作为的现象突出；地方保护主义和部门保护主义盛行；等等。这不仅损害了法律的尊严、公众对法律的信赖，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，也阻碍了商品和服务的自由流动，破坏了国家的法制统一和政令畅通。法治政府要求政府必须全面正确地履行法律、法规和规章规定的各项职能，确保国家的法制统一和政令畅通。

　　3、老百姓的合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护

　　政府要保障公民的合法权益不受侵害，就必须保证公民在权利受到侵害后能得到救济。报复是人的一种本能，在受到侵害时就倾向于对施害方进行报复，以获取物质和精神上的满足。在原始社会，由于没有政府、司法机构等公共权威的存在，受到损害时，人们就通过个人、宗族进行报复，法学上称之为私力救济。这种救济方式野蛮、落后，往往因为无穷无尽的冤冤相报而带来更大的损害。随着社会文明的进步，人们逐渐认识到，由一个公共的权威来解决纷争，以国家的力量来保证受侵害的权益得到救济是十分必要的。因此，人类社会就出现了从私力救济到公力救济的转变，保证公民在合法权益受到侵害后能得到救济就变成了国家的责任，这是人类文明史的巨大进步。

　　（三）机制方面：及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。

　　行政决策是享有行政权力的行政主体，为实现既定的行政管理目标，在系统分析主客观条件和掌握大量有关信息的基础上所进行的抉择性创造思维活动。现代社会，任何社会公共问题的解决，没有政府的参与是不可能的，行政决策对国家和社会的作用越来越明显，这就使得建立科学民主决策机制显得尤为重要。实践中，有的地方和部门的行政决策权过分集中于一个或者少数行政领导，使决策受个人的知识、经验、能力的限制及个人偏好的影响较大；有的地方和部门行政决策过程的制度化程度较低，从调查研究、方案设计、方案选择到方案评估等阶段的各项具体步骤、方式，可以随意变通、更改或者省略，拍脑袋决策；部分决策事项和立法程序虽然引入听证和公开征询意见等公众参与制度，但由于公众不容易获得相关的全面信息、缺乏社会监督等原因，实施的效果不太理想。究其原因在于没有建立科学决策机制。历史的经验和教训告诉我们，科学民主决策机制是最好的选择。随着改革的深化，对外开放的扩大，新情况、新问题不断涌现，只有尊重客观规律、按客观规律办事，才能保证决策科学、正确；只有发扬民主、尊重民意、广开言路、集思广益，才能得到人民群众的拥护，决策才能得到有效执行。决策权可以分为选择权（从各种行动方案中选出一种方案的权力）和制约权（否定或者增加某一行动方案）。目前，我国许多地方的行政决策者的选择权很充分、集中，但缺乏对其决策主观性、随意性、机械性的制约，导致很多决策失误无法追究责任，给国家带来巨大损失。为了减少决策过程中的随意、专断、不科学，必须建立权责一致的科学决策体制。

　　2、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解

　　任何国家都有社会矛盾，不同的是，有的国家社会矛盾激烈一些，有的国家社会矛盾缓和一些，这属于正常的社会现象，关键看能否有效化解。当前，我国正处在经济和社会的转轨期，经济成分、组织形式、就业方式和分配方式等逐渐多样化，社会主体间的关系日益复杂，社会利益格局和社会阶层构成正在发生深刻的变化。由于发展中的不协调、不平衡和不全面，出现了各种各样的社会矛盾，有的社会矛盾还表现得比较尖锐，甚至因为处理不当而演变成对抗性冲突。处理好当前的社会矛盾，对于保持社会协调、稳定、全面、持续和快速发展，具有非常重要的意义。适应形势的发展，有的地方逐渐建立了预防和化解社会矛盾的有关制度和机制，取得了良好的社会效果，但也存在一些问题，比如，过于依赖司法解决社会矛盾，而司法面对急剧增多的社会矛盾显得力不从心；解决社会矛盾的成本过高；相关部门不能及时排查和解决社会矛盾。法治社会要求一个高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，这就需要政府发挥其专业、迅速、便捷、成本低廉的优势，使社会矛盾得到有效的防范和化解。

　　有权必有责，要求政府行政必须遵守权责一致的原则。行政权力与责任应当紧密挂钩，行政机关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任。英国的阿克顿勋爵说过：绝对的权力导致绝对的腐败。不受制约的权力必然产生腐败。现代社会因经济的发展导致行政权的日益扩张已成为一个不争的事实，如何监督行政作为现代法治社会中一个不可或缺的制度，受到法治国家的广泛重视。因此，“设计一种最能适合人类理想的政治模式，最能符合人类本性的监督制度便成为人类历史不朽的主题而为历代人殚思竭虑，孜孜以求。”落实权责一致原则，关键在于加强对行政行为的监督。近些年来，我国行政监督制度不断完善，行政执法监督力度不断有所提高。但是，与全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比，还存在不少问题，主要是：现行监督制度没有充分发挥应有的作用，内部监督往往“互相礼让”，外部监督难以形成网络，专门监督步履维艰；监督制度启动慢、成本高、效果不够理想；对抽象行为、决策行为和不作为行为的监督不够、措施不力；实践中广泛开展的行政执法责任制缺乏明确标准，责任追究没有真正落实。对行政权监督的最终落实，主要有权力制约和权利制约两种模式。就权力制约来说，要充分发挥立法权、司法权对行政权的监督制约作用，发挥审计机关的专门监督的作用。就权利制约来说，公民是行政管理相对人，有着对行政权进行监督的原动力。因此，今后更要注重发挥公民对行政权的监督作用。

　　（四）观念方面：行政机关工作人员特别是各级领导干部法律观念明显提高，对法律信仰和忠诚，尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。

　　法治社会，不仅仅指制定了法律制度，建立了法律实施机制，更要求承担经济、文化和社会事务管理职能的行政机关的工作人员、特别是各级领导干部具有法治意识，笃信法治。法治意识，是指人们对法治的思想、观点、心态和对由法治所形成的一种良好社会状态所追求的理念的总称。通俗的说就是，人们信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律。法治意识是依法行政的意识支撑。baet365行政机关及其工作人员尤其是领导干部是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在。只有政府及其工作人员尊重、服从和遵守法律，公民才可能信仰法律，反之，则会摧毁公民对法律的信念。正如有的学者指出，“政府守法从一定意义上关系着法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的期盼，若是一种恶劣的政府都不守法的法律经验，将会从根本上推毁关于法律的信念，甚至使人丧失对法律的信心，更不必说法律至上观念。”近年来，各级行政机关及其工作人员依法行政观念逐步有所增强，依法行政能力、水平不断有所提高。但是，行政机关工作人员法治意识与建设法治政府的要求相比还有较大差距：以权代法、以言代法，超越法定职权行政，违法法定程序行政，滥用自由裁量权行政等现象仍然存在，这与非法治观念有关。必须对行政机关工作人员尤其是领导干部进行法治观念教育，只有观念的转变才是建立法治政府的雄厚心理依托。

　　《纲要》要求，用十年左右的时间建成法治政府。这是一个光荣但又艰巨的任务，值得政府和每一个人都为之付出艰辛的努力。政府要逐渐退出不该介入的领域，同时积极履行自己的职能，把该管的事情管好。每一个公民都应当积极地行使自己的权利，同时也履行对于社会和他人的义务。在全社会的努力下，建设法治政府的目标一定能够早日实现。到那时候，政府行政权力的取得受到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事，人民安居乐业，国家繁荣昌盛。

　　答：全面推进依法行政的指导思想，是指导全部行政活动的理论体系，是各级行政机关运行和活动的理论基础。《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，确定了全面推进依法行政的指导思想，即全面推进依法行政，必须以理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。

　　答：全面推进依法行政的基本原则，是各级行政机关在推进依法行政工作中必须坚持的根本准则，也是各级行政机关在依法行政中应当遵循的基本价值取向。《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，确定了推进依法行政应当遵循的基本原则，即依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。

　　《纲要》确立的全面推进依法行政的这七项基本原则，概括起来就是三个方面：一是政治原则。即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，这是全面推进依法行政必须恪守的政治原则。二是法律原则。即全面推进依法行政必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。三是相互关系原则。在依法行政与经济的关系中，强调发展的重要性，强调全面推进依法行政要坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展；在依法行政与以德治国的关系中，强调二者的结合；在依法行政与行政管理体制改革的关系中，强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一；在依法行政与提高行政效率的关系中，强调既要严格依法办事，又要积极履行职责，确保依法办成事、办好事。

　　答：《纲要》对依法行政提出了六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这是《纲要》的重点和亮点之一。这些要求实际上就是依法行政的基本准则，是衡量依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。

　　答：合法行政，是指行政机关实施行政管理，必须依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　要准确理解合法行政的内涵，必须全面理解合法行政所依之“法”的科学涵义。法，是指由国家制定或者认可，由国家强制力保障实施的，调节人们行为的社会规范的总和。从本质上讲，合法行政所依之法应当是充分反映民意、符合客观规律、科学理性、公正的法律。法必须充分体现民意，而不是少数人或者长官个人的意愿的反映；法必须遵循客观规律，符合客观实际，符合国情，符合法的基本价值理念，科学、合理、公正。立法法规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动；立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。从形式上讲，合法行政所依之法应当包括宪法、法律、法规、规章。传统法治观念只从形式上认识行政与法的关系，认为“无法律便无行政”“一切行政都必须有直接的法律依据”，因而法只限于议会制定的法律、地方性法规。现代各国学者普遍认为，随着现代行政管理范围的扩大，法要从原来立法机关所制定的法律、地方性法规，扩展到行政机关依职权而制定的与法律保持一致的行政法规、规章。因为行政法规、规章是行政机关对法律的具体化，行政机关在实施行政管理时，也必须受其约束。当然，行政机关制定的行政法规必须符合法律的规定，规章必须符合法律、法规的规定，否则，不能作为行政的依据。从法的要素方面讲，合法行政所依之法，不仅应包括法律规则本身，还应包括法律原则、法律目的和法律精神。法律规则是具体规定人们行为、权利义务的行为准则，它具有典型的法律适用性。法律原则虽然不像法律规则那样规定确定的事实状态、行为模式以及相应的法律后果，但它同样具有可适用性，在创制、理解和适用法律规范的过程中，不可缺少。它不仅可以指引人们如何正确的适用法律规则，而且在没有相应法律规则或者法律规则规定有漏洞时，可以替代规则或者填补立法漏洞而被直接适用。除此之外，合法行政所依之法还应当包括法律规则背后隐含的法律精神、法律价值。

　　实践中，有的行政机关及其工作人员不能正确认识法律与行政的关系，将行政置于法律之上；有的规避法律行政；有的以法律不能适应社会需要为由突破法律规定行政，有的借口执行政策违背法律规定行政；有的不能正确理解合法行政的涵义，脱离法律的原则和精神机械地依据法律条文行政。这些做法，既违背了行政机关的职责，妨碍了行政目的的实现，损害了行政管理相对人的合法权益；又损害了法律的权威，影响了公众对法律的信赖。《纲要》明确规定行政机关在实施行政管理时，必须遵守合法行政准则。这样，一方面可以防止行政权力的滥用，保障公民的合法权益不受非法侵害；另一方面可以确保行政机关及时、正确地行使职权，保障行政权的有效运作。

　　1、行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围内行使职权。即职权法定，不得越权。

　　职权法定是对行政机关权力来源的基本要求，行政机关的权力必须是法律授予的。这由人民与政府的关系的本质要求决定的。我国宪法规定：中华人民共和国一切权力属于人民。行政机关是权力机关的执行机关，其职权是人民通过法律授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是法律没有授予的权力，政府一概无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。行政越权，在行政机关内部，横向上体现为超越本行政机关的职权，纵向上体现为超越上下级行政机关的职权；在外部，越权就会侵犯公民的合法权益。政府的权力是由人民通过法律授予的，因而是有限、受法律制约的。在国家权力体系中，行政机关与其他立法机关、司法机关的权力、各级行政机关之间的权力和职责，都有分工。各个权力主体必须在自己的职权范围内行使权力，横向上、纵向上都不得越权，这样才能保持权力主体分工明确、职权清楚、各司其职、各负其责。现代社会分工越来越细，行政机关进行行政管理的职权分工也呈现日渐专业化的趋势，这种专业化是实现行政高效率的重要保障之一。行政越权使得这种专业化的行政组织设置格局遭到破坏，从而严重影响行政机关的行政效率，进而直接妨碍行政机关行政目的的实现。

　　职权法定原则应当涵盖政府的全部活动，不仅包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。具体行政行为违法或无法律依据，造成的损害是局部、个别的。抽象行政行为针对的对象是普遍的，一旦违法，造成损害相应也是普遍的。近年来，某些政府部门损害国家、个人利益的行为很多是由其抽象行政行为造成的。比如，个别部门和基层政府乱立收费项目，通过制定规范性文件为自己创设罚款和摊派权力，限制、剥夺公民法人权益等，都是抽象行为违反职权法定原则的结果。

　　理解职权法定原则，必须深刻地理解这样一个重要的区别，即对政府而言，凡是未经法律授权的行为，原则上均不得实施；而对公民而言，只要是法律没有禁止的行为，原则上公民都可以做。这是公民自由的基础。过去，职权法定原则未能得到有效的尊重和贯彻。有些行政机关及其工作人员认为，只要是法律没有禁止行政机关实施的行为，行政机关都可以做，于是，采用各种手段，自行创设本部门、本地方的权力和谋取本部门、本地方的利益。

　　这里需要特别强调是，行政职权是公权力。对于行政机关来说，职权既是权力，也是义务和责任。法律授予行政机关权力，同时也是赋予行政机关义务和责任。合法行政不仅要求行政机关要在法律授权范围内行使职权，也要求行政机关履行法律规定的义务和责任，否则，就是不作为，应当承担相应的法律责任。行政不作为，是指行政机关及其工作人员依法负有某种特定的作为义务，并且具备履行义务的能力，却故意或者过失没有履行义务。行政机关及其工作人员特定义务的发生一般基于以下几种情形：一是，法律规范规定的作为义务；二是，行政机关及其工作人员先前实施的行为（无论是合法还是非法、作为还是不作为），使行政管理相对人的合法权益处于可能遭受损害的状态，行政机关及其工作人员有义务采取积极措施阻止损害结果的发生；三是，行政合同义务。行政不作为在实践中往往表现为渎职、失职和推诿拖延等等。近年来，在行政诉讼中，行政不作为占了相当比例。在这些案件中，有的行政机关是迫于权势“不敢为”，有的行政机关是因无利可图“不愿为”，有的行政机关是得过且过“不思为”，有的行政机关则是因为监督不力“不必为”等等。行政不作为降低了行政效能，baet365损害了行政管理相对人的合法权益，影响政府的形象和信誉。从这个意义上说，行政不作为造成的损害有时甚至超过滥用权力。

　　合法，包括实体合法和程序合法。行政机关实施行政管理，要符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定。行政机关的行政管理活动包括制定规则、发布行政命令、实施行政许可、进行行政指导、予以行政确认、给予行政授权、作出行政奖励、实施行政制裁、进行行政监督，等等。法律、法规、规章一般都对行政机关实施上述行政管理活动规定一定的条件、幅度、方式等等。比如，律师法第8条规定申请律师执业资格证书必须符合下列条件：拥护中华人民共和国宪法；具有律师资格；在律师事务所实习满一年。申请人欠缺其中任何一个条件，行政机关都不能向其颁发律师资格证书。再比如，行政处罚法第8条规定，行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关在实施行政处罚时，就必须严格按照行政处罚法规定的种类进行处罚，不得采取行政处罚法规定之外的处罚方式。行政机关只能在法律规定的条件、幅度、方式范围内进行活动和选择，否则就构成实体违法。

　　行政机关实施行政管理，也要符合法律、法规、规章规定的程序。如果说，行政实体法规定的是行政职权所要达到的目标，行政程序就是达到这一目标的具体步骤、形式、时间和顺序。随着现代行政权力的扩张，行政程序在行政机关的管理活动中将会起到越来越重要的作用。我国历来是个重实体、轻程序的国家，许多行政机关及其工作人员程序意识淡漠，实践中，违反程序实施行政管理的事件时有发生。随着立法质量的不断提高，许多法律、法规、规章在规定行政机关管理经济、社会和文化事务的权力的同时，一般都对行政机关实施行政管理的程序作了相关规定，行政机关必须按照法定程序实施行政管理。

　　行政机关依照法律、法规、规章的规定进行行政管理，必须遵循法律优先原则。所谓法律优先，是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。这就要求在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触；上一位阶法律规范没有规定，下一位阶法律规范作了规定的，一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定，下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。实践中，若是法律、法规、规章均对某事项作了规定，法规、规章与法律不一致的，适用的顺序依次是法律、法规、规章。这是行政机关在依照法律、法规、规章实施行政管理时必须遵守的基本准则。

　　3、合法行政要求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　法律规定公民享有人身权、财产权等基本权利，对于涉及公民权利义务等事项方面，只有法律明确授权，行政机关才能实施相应的管理活动。这是行政法上的法律保留原则的要求。长期以来，不少行政机关及其工作人员习惯在法律没有规定的情况下就实施对公民不利的管理行为，乱收费、乱摊派、乱处罚、乱设许可、随意强制的现象屡见不鲜。1996年颁布的行政处罚法第一次将法律保留原则引入了行政处罚领域，明确规定了处罚法定的原则，并对不同效力法律规范的行政处罚设定权作了详细规定。2000年颁布的立法法对法律保留原则作了完整而又具体的表述。该法第8条规定：“下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪与刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。第9条规定：“上述事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《纲要》吸收法律保留的精神，将其规定为合法行政的一个基本内容。今后，行政机关及其工作人员在实施行政管理时，必须遵循《纲要》的规定，在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得擅自作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　答：合理行政，是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

　　合理行政的要求与人们对行政自由裁量权的认识有密切联系。《布莱克法律词典》将行政自由裁量权定义为：行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。传统的宪法原则一般都认为广泛的自由裁量权与法律的精神不相容，但是，随着政府行政管理范围的不断扩大，要适应纷繁复杂、变化多端的形势变化，政府就必须享有一定自由裁量权，而且要求尽可能广泛地享有自由裁量权。从某种意义上说，行政自由裁量权是现代行政权的核心内容。行政自由裁量权的存在和扩大，一方面大大提高了行政效率，另一方面又为行政机关滥用行政权力提供了可乘之机。既然行政自由裁量权的存在和扩大是现代行政的必然要求，我们能做的务实的选择就是如何用法律来控制、规范它的行使，从而尽量减少行政自由裁量权可能带来的负面作用和影响。法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。合理行政的要求就是在这种情况下应运而生。英国法官科克在1598年的努克案件中提出了合理行政的要求。英国的下水道管理委员会为修整某一河岸而向有关居民征收费用，但他们把所有费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有的受益者。法律赋予委员会有征收费用的自由裁量权，但没有规定向谁征收，于是科克在判决中写道：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应当遵守合理规则和法律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应当按照他们自己的意愿和私人感情行事。”自此，英国的合理性原则变成为审查行政行为效力的一个独立的理由。美国确立合理行政原则虽晚于英国，但精神相同。关于政府必须“合理”行使自由裁量权的规定源于1791年宪法第5条修正案：“无论何人，不经正当法律程序，不得剥夺生命、自由或者财产。非有公平补偿，私有财产不得充作公用。”许多授权行政官员或者机关裁量的法律皆明文规定，裁量权的行使必须“合理”，其他的法律则是用相似的字眼，如“适当的”、“必要的”、“可行的”等。德国行政法没有“合理性原则”的提法，但其比例原则所包含的内容与行政合理原则的很多内容相同。比例原则起源于十九世纪末期，是指依法对行政管理相对人权益的侵害或者为行政管理相对人设定义务必须以必要性为前提。比例原则最初只适用于警察领域，后被扩充至行政诸领域。德国的比例原则深刻地影响了日本、意大利、葡萄牙、西班牙等国家和我国的台湾地区。《纲要》中的合理行政不仅包括外国行政法中的合理行政内容，同时也包含了外国行政法中公平、公正原则的许多内容。

　　合理行政不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神，符合公平正义等法律理性。也就是说，合理行政要求在合法行政的前提下做到合理，相对合法行政而言，合理行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求，它要求行政机关在实施行政管理时，要做到以下几点：

　　1、行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。

　　行政机关的权力是人民通过法律赋予的，行政机关及其工作人员行使权力必须为人民服务，而不应当运用人民授予的权力徇私，为自己或者与自己有关系的组织、团体、个人谋取私利。实践中，经常有多个条件相似的申请人申请同一有数量限制的行政许可，有的行政机关往往不是综合考虑申请人的具体情况、社会公共利益等多种应当予以考虑的因素，而是根据申请人与自己关系好坏、是否给了自己好处、给了多少好处、申请人将来对自己是否有用等因素来决定授予谁行政许可。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章明示或者默示的要求行政机关考虑的因素更要考虑。要依法公正办事，尽可能排除一切不合理因素的干扰。

　　合理行政还要求行政机关在实施行政管理时，必须平等对待当事人，不歧视。这是法律面前人人平等的宪法原则对行政机关提出的要求。行政机关无论是实施具体行政行为，还是作出抽象行政行为；无论是授予相对人权益，还是要求相对人履行义务；无论是赋予相对人某种资格，还是对相对人科以某种处罚，都必须平等地对待相对人，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待。平等对待包括两种情形：同等情况同等对待、不同情况区别对待。同等情况同等对待，是指行政机关在同时面对多个相对人，情况基本相同的，应当同等对待；行政机关在不同时间阶段先后面对多个情况基本相同的行政管理相对人时，应当遵循行政惯例，与以往对同类相对人保持基本一致，除非法律已经改变。不同情况区别对待，是指当行政管理人处于不同情况，行政机关应当针对相对人的具体情况设定权利义务，区别对待。平等对待相对人并非意味着不分情况，不管差异，一律相同。对于一些社会，应当给予特殊优待和保护。

　　任何法律、法规、规章在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根本上说，就是为了更好地实现国家利益和保障行政管理相对人的合法权益。就每一项授权而言，又有其特殊的立法意图。行政机关行使自由裁量权，必须正确理解法律的意图和精神实质，如果自由裁量行为违背了授权法的意图，就是不当行政行为。比如，行政处罚法设定的处罚本质上是促使相对人遵守法律的一种手段，处罚本身不是目的。但在实践中，很多行政机关在执法过程中，为了处罚而处罚，在执法过程中可罚可不罚的必罚；在法定处罚幅度内，能多罚的就多罚。这显然是一种违背法律目的、baet365滥用自由裁量权的行为。

　　行政机关在行使行政管理职能时，即便是依照法律可以限制相对人的合法权益、设定相对人的义务，也应当使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。这就要求行政机关在行使自由裁量权时所采取的措施和手段必须是最轻微的，不到万不得已时，不得采取激烈手段。另外，行政机关在作出行政行为时，面对多种可能选择的手段时，对手段的选择应按照目的加以衡量。任何干涉措施所造成的损害应当轻于达成行政目的所获得的利益。

　　4、行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

　　行政机关实施行政管理的方式很多，有直接管理手段和间接管理手段，有事前管理手段、事中管理手段和事后管理手段等等，不同的管理方式所需要付出的管理成本不相同，给行政机关管理带来的便利也不相同。实践中，有的行政机关在选择管理方式时，只考虑自己是否方便，至于相对人是否方便，相对人的权益是否会因这种管理方式受到损害则不大关心。这显然违背了合理行政的精神，对此，《纲要》明确要求，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，不能为了自身的管理方便而不顾当事人的权益，应当尽量避免采用损害当事人权益的方式。

　　当前，行政机关及其工作人员对合理行政的认识存在一些误区，有的人以道德规范作为判断合理的标准，认为只要符合道德规范，就是合理；有的人以多数人认同作为判断合理的标准，认为只要多数人赞同，就是合理；有的人以政策作为判断合理的标准，认为只要符合政策，就是合理。上述看法从某种意义上都有一定道理，但又不符合合理行政的科学涵义。今后，各级行政机关及其工作人员一定要严格按照《纲要》中的合理行政准则实施行政管理活动。